| PROCESSO | & | DECISÃO | CONSULTORIA POLÍTICA | Seção Estudos e Pesquisas | Primeiro Semestre de 2013 |
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Por Rui Tavares Maluf*
No Brasil, as Leis aprovadas pelo Poder Legislativo são tidas geralmente como o indicador mais importante da produção parlamentar, ainda que tal visão possa ser objeto de várias ressalvas por parte das mais consistentes análises. Esta visão tende a ser intensificada no caso das Câmara Municipais, uma vez que os legislativos locais dispõem de menor número de competências constitucionais do que o Congresso Nacional e as Assembléias Legsislativas. No entanto, meu objetivo no presente artigo é o de mostrar a produção das leis no Município de Sâo Paulo ao longo da 15a legislatura (2009-2012), no período em que o prefeito foi Gilberto Kassab, e, ao mesmo tempo, compará-la com cinco legislaturas anteriores, sem entrar o mérito da questão que expus no início do parágrafo.
Do início de 2009 ao final do segundo semestre de 2012, os vereadores paulistanos apresentaram um total de 2.433 projetos de lei (PLs) para uma média anual de 608,2 projetos por ano. O ano de 2011 foi o de menor quantidade, alcançando 522 iniciativas nesta matéria legislativa, enquanto o de 2009, primeira sessão legislativa da lagislatura, foi o de maior número com 763 PLs sendo publicados. Os PLs são condição obrigatória para que as leis se tornem realidade e a Câmara Municipal deve aprová-los independentemente de quem tenha sido o autor da iniciativa (Executivo, Legislativo ou, ainda o Tribunal de Contas do Município para assuntos de sua estrita competência). Todavia, se os PLs se constituem em condição necessária e obrigatória para a existência das leis, isso não quer dizer que a vontade de apresentá-los se iguale a vontade e, sobretudo, capacidade de aprová-los. Uma das críticas mais agudas e merecidas dirigida aos parlamentos contemporâneos é exatamente o de apresentarem uma brecha muito grande entre a formulação e apresentação dos projetos e de sua aprovação. A dissociação entre a quantidade de projetos apresentados e de leis aprovadas tem diversas razões, porém uma das mais regulares e consistentes está na perda de relevância e centralidade do Parlamento no mundo atual no qual as funções legislativas passaram também a ser desempenhadas pelo Poder Executivo.
Assim sendo, se a Câmara Municipal protocolou mais de dois milhares de projetos de lei (PLs), alguns dos quais da iniciativa do Poder Executivo, o número total de leis sancionadas é muito mais modesto, tendo alcançado somente 808, com uma média anual de 202 por ano. O ano de 2010 apresentou o maior número de leis sancionadas (265) enquanto o seguinte, 2011, o de menor (161). Quando se lida com quantidades, um dos indicadores mais podererosos e simples é o da eficácia (produtividade) que se trata comumente como a taxa (percentual) de leis aprovadas tendo por base os projetos apresentados. Desse modo, nos quatro anos da 15a legislatura, a taxa de eficácia do Parlamento paulistano foi de 33,2%. Quando procuramos observar o comportamento dessa taxa ano a ano (2009, 2010, 2011 e 2012), constatamos uma forte discrepância do ano de 2010 com os demais, ano em que a taxa foi de 50,2%, podendo ser considerada altíssima. A explicação para tal desempenho resultou daquele ano ter sido o de segundo menor número de projetos de lei protocolados e o primeiro em leis aprovadas. Ou seja, os dois fatores responsáveis pelo cálculo apresentaram importantes modificações em relação aos demais e distanciando-se muito da média (34%). Por último, a taxa média de crescimento percentual do quatriênio é de 15,7%, indicando que a eficácia dos vereadores tem apresentou crescimento consistente.
As Legislaturas Anteriores
Examinando a 15a legislatura em face a cinco das que a antecederam temos que esta foi a segunda menor na apresentação de projetos de lei, ficando à frente somente da 10a legislatura (1989-1992), os quais conviveram com a gestão da primeira prefeita do PT eleita na capital, Luísa Erundina. Naquela oportunidade 2.238 PLs foram apresentados. O mesmo se passou com as leis aprovadas. A 15a legislatura foi a segunda com menor quantidade de leis (808) à frente somente da 10a legislatura (618 leis), embora a uma distância bem significativa
A maior apresentação de PLs e aprovação de leis coube à 11a legislatura, que conviveu com a administração do prefeito Paulo Salim Maluf. Na oportunidade, nada menos do que 4.039 PLs foram protocolados na Câmara Municipal e 950 Leis sancionadas. No entanto, como o número de PLs foi muito grande, a Taxa de Produtividade foi a menor de todas, alcançando somente 23,5%. E exatamente a produtividade da 15a legislatura se torna a maior de todas consolidando uma tendência de crescimento que sofreu uma inflexão na 11a legislatura (1993-1996) e a partir da 12a (1997-2000) não foi mais interrompida.Analisando Ano a Ano da Produção
Concentrando-se agora na análise de cada ano desde 1989 (um montante de 24 anos), quando se dá o início da 10a legislatura, será possível perceber se os dados agregados por legislatura apresentam grande coincidência com os desagregados por ano, os quais se consituem em uma das menores unidades de análise. O ano de 1992, último da referida legislatura e do mandato da primeira prefeita eleita pelo Partido dos Trabalhadores (PT), foi o de menor número de Projetos de Lei apresentados, enquanto o ano de 1990, o segundo deste período, foi o de menor quantidade de leis sancionadas (somente 101). A média dos 24 anos de produção de PLs (744) revela-se bem distante do número mínimo e o uso do desvio padrão também (33,7%), o que sugere uma variação bem intensa nesse campo. Mas isso não se repete na análise das leis sancionadas, as quais tem um comportamento muito mais próximo da média, conquanto o valor mínimo tenha sido apenas um quarto desta mesma média. O desvio padrão é de somente 3,4% da média indicando oscilação modesta. A importante diferença observada nas duas distribuições faz sentido, pois a sanção de leis requer muito mais responsabilidade do que a iniciativa de apresentar projetos de lei. A lei precisa da manifestação favorável do prefeito, mesmo quando a matéria é de iniciativa da câmara. Se não concordar a matéria é vetada e devolvida para o legislativo, que deverá por sua vez se manifestar favoravel ou contrário ao veto e a rejeição é alguma coisa mais difícil de ocorrer. A taxa de produtividade (TP), como já mencionei, permite verificar a capacidade dos parlamentares converterem as propostas em leis. A TP média de mais de duas décadas foi de 29,3, para um desvio padrão percentualizado de somente 9,8, o que é um indicador da modesta atuação do parlamento paulistano. A despeito deste valor, a evolução média de crescimento anual dos PLs (15,6%), das Leis (102,5%) e da TP (84,5%) pode sugerir que o incremento de leis é forte, bem como da TP.
Diante de todos estes números, entendo ser interessante refletir sobre o comportamento quantitativo de leis e o crescimento geral da cidade, seja em termos demográficos, econômicos, culturais etc., os quais poderiam demandar (em tese) o aumento do número de leis, a despeito das características básicas da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Município de São Paulo continuarem basicamente as mesmas durante todos esses anos. Ainda que lentamente, os parlamentares das diferentes legislaturas (tanto os veteranos quanto os novatos) parecem estar se dando conta de que a quantidade não representa qualidade, e a primeira, por si só, não garante a reeleição. Esta eventual percepção não se transformou em qualidade da agenda política da cidade, pois o caráter extremamente individualizado da produção parlamentar solapa a possibilidade de uma mudança mais profunda. No entanto, na mesma 15a legislatura, houve algum progresso com a apresentação de vários projetos de iniciativa coletiva, ainda que em número modesto. Finalmente, uma faceta obscura da produção legal a merecer análise, mas que não farei na presente oportunidade, é a dos vetos integrais e parciais do Poder Executivo aos projetos aprovados pela Câmara Municipal. Seu exame trará mais esclarecimentos para esta matéria. Fica para outra oportunidade
*RUI TAVARES MALUF é diretor de Processo & Decisão Consultoria, professor da FESPSP, doutor em ciência política (USP) e mestre em ciência política (UNICAMP)
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